Réforme économique en Chine : progrès en cours et perspectives d’avenir

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Écrit par : Dezan Shira & Associates

Traduit par : Fatma Gueye Dione

En décembre dernier a été célébré le 40ème anniversaire de la politique de réforme et d’ouverture de la Chine, lancée sous la direction de Deng Xiaoping lors du troisième plénum de 1978.

Cette politique a permis à la Chine de passer d’une économie à planification centralisée relativement sous-développée à une puissance économique de plus en plus dirigée par le marché.

L’anniversaire a toutefois été éclipsé par les défis actuels de l’économie chinoise et par les incertitudes quant à l’orientation des réformes économiques.

En 2018, l’économie chinoise a connu la croissance la plus lente depuis 1990 et le pays a débuté une guerre commerciale avec les États-Unis. En même temps, l’économie s’est développée à un point tel que son modèle de croissance établi n’est plus tenable.

À ce carrefour du développement économique de la Chine, nous étudions quelle direction vont prendre les réformes.

La réforme et l’ouverture de la Chine

La politique de réforme et d’ouverture de la Chine a introduit des incitations commerciales et de marché pour le système communiste dirigé par l’État. Avant 1978, le secteur privé était pratiquement inexistant ; aujourd’hui, les entreprises privées contribuent à environ 70% du PIB de la Chine.

Pour en arriver là, la Chine a subi de profonds changements dans son système économique au cours des 40 dernières années. Malgré l’ampleur des changements, les réformes économiques de la Chine ont été caractérisées par le gradualisme et l’expérimentalisme, ou « traverser le fleuve en sentant les pierres », comme l’a si bien dit Deng.

Les zones économiques spéciales (ZES) caractérisent ce progressisme et cet expérimentalisme, où le gouvernement pilote de nouvelles réformes dans des zones géographiquement confinées.

Aucune région en Chine ne résume mieux le succès de cette stratégie que Shenzhen, qui a été à l’avant-garde des initiatives de réforme et d’ouverture, et qui est passée en seulement trois décennies d’un minuscule village de pêcheurs à une des villes les plus riches et les plus dynamiques d’Asie.

Néanmoins, bien que les réformes aient conféré au marché un rôle plus important dans l’allocation des ressources, l’État conserve toujours un rôle important quarante ans plus tard.

À cet égard, le processus de développement et de réforme de la Chine est unique, parfois appelé le « modèle de développement à la chinoise. » À ce jour, on se demande si la Chine s’est développée en raison du rôle continu de l’État dans son économie ou en dépit de celui-ci.

Ce débat est important car il éclaire l’orientation future des réformes. Ce qui est certain, c’est que les politiques de réforme et d’ouverture sont considérées globalement comme un succès.

Au cours de la commémoration des 40 ans, 740 millions de personnes ont échappé à la pauvreté, selon China Daily, et le pays a enregistré une longue période de croissance économique à deux chiffres.

La Chine est désormais la deuxième économie mondiale derrière les États-Unis et figure parmi les pays à revenu intermédiaire (PRI) selon la Banque mondiale sur la base du RNB par habitant.

Défis et nouvelles réformes

Malgré les succès de l’économie chinoise, la Chine a montré ces dernières années des vulnérabilités et est entrée dans une phase critique pour la poursuite de son développement et de sa réforme.

La croissance économique a ralenti par rapport aux taux précédents à deux chiffres, ce qui a été qualifié de « nouvelle normalité » à mesure que l’économie du pays devient plus mature.

Selon les statistiques officielles, le PIB de la Chine a augmenté de 6,6% en 2018 et les dirigeants à Beijing ont rabaissé l’objectif de croissance à 6-6,5% pour 2019. En outre, de nombreux économistes affirment que la croissance réelle est nettement inférieure à ces chiffres officiels.

Des économistes chinois et étrangers ont appelé les dirigeants chinois à adopter des réformes structurelles pour que le pays puisse continuer à se développer et à éviter le « piège des revenus intermédiaires » tant redouté.

Le piège des revenus intermédiaires fait référence au fait qu’une économie devient suffisamment développée pour perdre ses avantages comparatifs en termes de coûts, mais pas suffisamment pour permettre la transition vers une économie basée sur la production à forte valeur ajoutée.

Bien que presque tous les analystes s’accordent sur le fait que la Chine doit adopter des réformes économiques de grande envergure pour soutenir son économie à long terme, il existe une scission quant à ce que ces réformes devraient entraîner.

Les économistes libéraux soutiennent que la Chine devrait adopter davantage de mesures fondées sur le marché, notamment en réduisant le rôle des entreprises d’État et des aides publiques qui faussent le marché.

D’autres, plus statistes, soutiennent que la Chine devrait augmenter les subventions aux industries stratégiques et protéger les entreprises nationales afin de promouvoir leur développement.

À la troisième séance plénière de 2013, 35 ans après le lancement des réformes de Deng, le Parti communiste dirigé par le président Xi Jinping s’est engagé de manière décisive à poursuivre les réformes.

Lors du plénum, ​​un plan en 60 points intitulé « La décision sur les grandes questions relatives à l’approfondissement des réformes » a été publié. L’une des décisions clés s’est engagée à « permettre au marché de jouer un rôle décisif dans l’allocation des ressources », ce qui semble indiquer une préférence pour les mesures fondées sur le marché.

Un rôle plus important pour le marché depuis 2013

Depuis le troisième assemblée plénière de 2013, le marché s’est vu attribuer un rôle plus déterminant dans certains domaines.

Par exemple, les restrictions en matière d’investissement direct étranger (IDE) ont été assouplies du fait que la Chine est passée d’un système basé sur les approbations à un système basé sur des listes négatives.

Ce nouveau système permet à la plupart des IDE entrants de continuer sans examen gouvernemental, sauf dans les domaines figurant sur la liste négative. Au fil du temps, la portée de cette liste négative a également été réduite.

Les IDE sont importants pour le développement de la Chine car ils jouent un rôle clé dans la production industrielle à plus forte valeur ajoutée. Par exemple, en 2016, les entreprises à financement étranger représentaient 77% du total des exportations de haute technologie de la Chine.

Les restrictions en matière d’IDE ont été encore assouplies pour les entreprises qui investissent dans des zones de libre-échange (ZLE). Les zones franches ont été lancées en 2013 et continuent dans l’esprit du progressisme de Deng en permettant de tester les politiques de réforme avant que certaines d’entre elles ne soient déployées à l’échelle nationale.

Les réformes en matière de facilitation des échanges, auxquelles la Chine a donné la priorité en ratifiant l’Accord de l’OMC sur la facilitation des échanges en 2015, ont été mises en œuvre de cette manière.

Ces réformes ont conduit à la mise en place d’un système de « guichet unique » à l’échelle nationale pour simplifier les contrôles du commerce, les déclarations, les impôts et autres procédures. Cela explique en partie pourquoi la Chine est passée de la 78ème place en 2017 à la 48ème en 2018 dans le classement « Facilité à faire des affaires » de la Banque mondiale.

Outre ce qui précède, certains signes indiquent que Pékin est disposé à mettre en œuvre des réformes dures mais nécessaires pour soutenir l’économie chinoise à long terme. Par exemple, le gouvernement a fait preuve de retenue dans sa politique monétaire, qui a permis de réduire les risques financiers dus au désendettement.

Cette décision difficile est l’une des raisons du ralentissement de l’économie chinoise, mais Pékin semble vouloir l’accepter aussi longtemps que l’économie ne connaît pas un « atterrissage brutal. »

Pour éviter un « atterrissage brutal », Pékin a été plus active dans la mise en œuvre d’une politique budgétaire à la place de mesures de relance de grande envergure.

Lors des réunions annuelles des « Deux Sessions » tenues en mars, par exemple, le Premier ministre Li Keqiang a annoncé une réduction des impôts de 298 milliards de dollars pour les entreprises.

Le contrôle de réaffirmation d’État depuis 2013

Même si des progrès ont été accomplis dans certains domaines depuis 2013, il semble que l’État tente de rétablir le contrôle au détriment du marché. Il y a donc des questions sur l’engagement de Pékin dans des réformes fondées sur le marché.

Il y a même spéculation que Pékin est satisfait avec la combinaison actuelle entre l’État et le marché, et plutôt que de se concentrer sur d’autres réformes, il est plus axé sur l’exportation du modèle chinois à l’étranger à travers des politiques comme l’Initiative de la ceinture et la route (BRI).

L’édition hivernale 2019 de « The China Dashboard », qui suit les objectifs de réforme décidés lors du troisième plénum de 2013, montre d’ailleurs que les réformes ne progressent pas dans huit domaines sur dix.

L’un des domaines où les réformes « reculent » est la refonte des entreprises publiques, les rôles des entreprises d’État dans l’affectation des ressources progressant alors que le rôle du secteur privé diminue. Cela s’explique notamment par le fait que les entreprises publiques jouissent d’un accès préférentiel au crédit par rapport au secteur privé.

Bien que la campagne de désendettement du gouvernement ait réduit les risques financiers, le secteur privé a été plus durement touché que le secteur public. Ceci en dépit du fait que le secteur privé est en moyenne trois fois plus efficace que le secteur public et contribue pour près des deux tiers à la croissance du PIB de la Chine.

En ce qui concerne les IDE, même avec l’atténuation des restrictions imposée par l’introduction de la nouvelle liste négative, certains affirment qu’il existe encore de nombreuses inégalités entre les entreprises nationales et les entreprises étrangères.

Ceci est illustré par la stratégie industrielle « Made in China 2025 », qui est au centre de la guerre commerciale avec les États-Unis.

Made in China 2025 est une politique industrielle publiée en 2015 qui cible 10 secteurs de haute technologie sous la direction de l’État chinois.

Entre autres allégations, les États-Unis font valoir que la stratégie favorise les entreprises nationales dans l’attribution de subventions et contraint les entreprises étrangères à transférer leur technologie comme condition préalable à l’accès au marché.

En conséquence, les États-Unis font également valoir que la Chine enfreignait ses engagements dans le cadre de l’OMC et que ce pays devrait adopter des réformes fondées sur le marché pour uniformiser les règles du jeu.

En défense de son modèle de développement, Pékin est même allée jusqu’à réclamer des réformes de l’OMC « respectant les modèles de développement de ses membres », ce qui donnerait à la Chine plus de latitude pour mettre en œuvre des politiques étatiques et protectionnistes.

Cependant, il y a eu récemment des signes indiquant que Pékin était disposée à faire des compromis et à répondre aux préoccupations de Washington.

Par exemple, en mars, le Congrès national du peuple chinois a adopté une nouvelle loi sur les investissements étrangers. Cette loi vise à traiter les plaintes courantes émanant du monde des affaires étrangères, notamment en interdisant explicitement les transferts de technologie forcés.

Les critiques affirment toutefois que nombre des dispositions de ce document sont encore assez générales et que la loi elle-même n’entrera en vigueur que le 1er janvier 2020.

« Sentir les pierres » : que dire du bilan des réformes en Chine ?

Depuis 2013, les progrès des réformes ont été mitigés. D’une part, la Chine a nettement progressé dans certains domaines, tels que l’amélioration du climat des affaires et l’ouverture de nouveaux secteurs aux investissements étrangers.

En revanche, l’État s’est réaffirmé plutôt que de donner au marché le rôle décisif. Xi, par exemple, a appelé les entreprises publiques à devenir plus grandes, plus fortes et plus efficaces, tandis que le Parti communiste a renforcé sa présence dans les entreprises publiques et privées ces dernières années.

Compte tenu du bilan mitigé de la Chine en matière de réforme économique depuis l’arrivée au pouvoir de Xi, il n’est pas encore clair si le tournant décisif est un changement fondamental d’orientation ou une période temporaire de prudence et de « prise de conscience » avant que les réformes ne reprennent.

Les prochaines étapes du processus de réforme en Chine et l’impact des récents événements sur son développement ne se préciseront qu’avec le temps, en particulier du fait que les États-Unis poussent le pays à adopter des réformes structurelles fondées sur le marché.

Pourtant, malgré les pressions extérieures pour poursuivre certaines réformes – ou à cause de celles-ci – la Chine est déterminée à trouver et à suivre son propre chemin de réformes, comme par le passé. Comme Xi l’a déclaré à l’occasion du 40ème anniversaire de « la réforme et l’ouverture », « personne n’est en position de dicter au peuple chinois ce qu’il devrait ou ne devrait pas être fait. »

 

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